重庆市梁平县国家循环经济示范县建设实施方案 案例探讨

任智勇  罗彧  卢洲

 本文以《重庆市梁平县国家循环经济示范县建设实施方案》（以下简称《方案》）为案例，结合《方案》的主要思路、研究过程及成果，分析《方案》存在的重难点，旨在总结同类型专项建设实施方案的研究思路和技术方案，为同类型方案编制提供较好的参考。

一、项目概况

《方案》根据《国家发改委关于开展循环经济示范城市（县）建设的通知》（发改环资［2015］2154号）和《重庆市发展和改革委员会关于组织申报循环经济示范城市（县）的通知》（渝发改环〔2015〕1475号）等要求编制，主要内容包括：建设地区基本情况、开展建设工作的基础、指导思想和基本原则及建设目标、主要任务、重点支撑项目及建设安排、管理保障措施、示范建设后的进一步提升措施。《方案》紧扣梁平实际，总结了梁平县发展循环经济的典型案例和做法，构建了梁平县建设国家循环经济示范县指标体系，提出了具有梁平特色的循环经济发展模式和产业链，明确了建设循环经济示范县的目标和路径，梳理了梁平县建设国家循环经济示范县重点项目库。《方案》获得国家发展改革委的批复（发改办环资[2016]36号）。梁平县在本轮国家循环经济示范城市（县）重庆区域综合评分中排名第一，顺利成为国家循环经济示范县建设地区。

二、主要研究思路和方法

（一）主要研究思路

《方案》立足梁平实际，按照“设定建设目标→分析差距及成因→明确主要任务→确定支撑项目”的思路，提出建立以“节能节水、余热余压利用”为重点的企业小循环，以“低消耗低排放、产业集聚、链条清晰”为重点的园区中循环，以“三治三强化”为重点（即治水改土、治污减排、治垃圾再利用、强化绿色流通、强化绿色建筑、强化绿色消费）的社会大循环，以此分层次提出梁平县建设国家循环经济示范县的“目标—任务—项目”整体框架体系和路径。

（二）采用的研究方法

《方案》采用“关联度分析法”，将目标、任务、项目层层分解；采用“关联对比法”，提出创建目标指标体系，突出梁平特色；采用“产业集聚理论”，构建系列循环化产业链，具有一定的示范性、带动性。

三、重难点解析

（一）摸清当地开展创建工作的基础

1.全面掌握梁平县循环经济发展的工作成效与制度建设

《方案》从三个方面进行解析：一是根据本地区资源产出、资源消耗、资源综合利用、废物排放的指标，对循环经济工作成效进行评价；二是梳理了近年来梁平县制定和出台的发展循环经济、清洁生产、节能降耗等规章、管理办法以及执行情况；三是介绍本地开展国家“城市矿产”示范基地、园区循环化改造示范试点等方面的工作进展、进度安排、存在问题。

2.提炼梁平县循环经济发展已有的典型模式与主要做法

《方案》通过对当地产业发展进行了深入调研，梳理出梁平县发展循环经济已有的多种有特色、成效高的循环经济模式，如 “垃圾无害化+资源化”循环模式、“报废汽车+生态塑料”再生资源模式等，并对当地发展循环经济的典型模式与主要做法进行了深入的解析。

3.客观识别梁平县循环经济发展中存在的主要问题

《方案》在总结梁平县发展循环经济取得的成效及典型经验的基础上，分别从“城市基础建设、循环经济产业发展、专业人才队伍、发展循环经济的相关机制”四个方面客观识别梁平县循环经济发展中存在的主要问题，为后文主要任务设置打好基础。

（二）研究提出创建目标指标体系

1.指标体系的构建

《方案》根据《国家循环经济示范城市（县）建设实施方案编制指南》（以下简称“指南”）要求，具体从三个方面构建指标体系：一是将《指南》提出的“综合性指标、单项评价指标”共10个指标纳入必选指标；二是根据梁平县自身资源环境特点和示范试点发展基础，从《指南》中选取了“重点行业清洁生产审核率、县域建制镇污水处理比例” 等21个自选指标；三是按照“鼓励城市（县）结合自身特点在备选指标库外提出特色指标”的要求，创新性提出了“废塑料综合利用率、塑料产业单位产值综合能耗下降幅度”等6个特色指标。由此，《方案》累计提出37个指标构成目标指标体系。

2.现状指标与目标指标的差距分析

《方案》提出了《梁平县建设国家循环经济示范县现状指标与目标指标差距分析表》，逐项分析梁平县指标现状值与拟建标准之间的差距，系统解剖差距原因，分析达到示范建设标准的时间和工作措施，如通过“资源产出率”指标的分析，认为梁平县产业结构需要进一步转型升级，提出“优化产业结构、建立循环产业体系”的任务。

（三）明确开展创建工作的主要任务

1.着力实施六大重点任务

《方案》根据《指南》要求，结合梁平实际，提出了6大重点任务，具体包括：一是构建循环型生产方式。构建了“报废汽车拆解及改性塑料产业链、农机废品回收与农机制造产业链”等多条梁平本地区特色产业链，以及“生态塑料、光电科技”等新兴产业链的循环化设计，其中“以塑料回收改性为特色的固体回收利用产业链有示范意义”；二是形成循环型流通方式。从积极发展多种现代流通方式，合理规划仓储设施布局，发展绿色流通业，建立逆向物流体系四个角度形成循环型流通方式；三是推广普及绿色消费模式。从树立绿色消费理念，推广绿色、节能产品，推广节能节约消费习惯，推动节约型政府示范建设四个角度推广普及绿色消费模式；四是推进城市建设绿色化循环化。从科学构建新型城乡体系，加强土地集约节约利用等六个角度推进城市建设绿色化循环化；五是健全社会层面资源循环利用体系；六是创新发展循环经济的体制机制。

 

 

图3-1梁平县生态塑料循环经济

产业链示意图

2.重点开展任务贡献度分析

《方案》将37个指标分为“高贡献度指标、中等贡献度指标、低贡献度指标”，创新性地提出各项任务开展后对目标指标的贡献度，形成了《梁平县建设循环经济示范县主要任务指标贡献程度分析表》，以表格形式将任务与指标之间的非一一对应的逻辑性关系展现出来。由此，一是针对急需改善的指标，找出对其不同贡献程度的任务合理安排实施；二是针对拟实施的任务，明确其不同贡献程度的指标，实现了梁平县经济社会各领域重点任务的层层分解与落实。

（四）分析提出重点支撑项目库

1.分门别类提出支撑项目库

《方案》围绕主要任务提出60项支撑项目，分别按照“主要任务类别（生产循环化、流通循环化、绿色消费模式、城市建设绿色化循环化、资源循环利用项目、循环经济体制机制创新6类）、项目重要性分类（重点支撑类、一般支撑类和自主实施类3类）”维度梳理形成《建设支撑项目汇总表》。结合主要建设任务确定重点支撑项目，明确各个项目预期效果，并分析测算对提高相关指标的贡献程度，体现“项目预期效果及对完成建设工作目标指标的支撑作用”，衡量项目实施对目标指标的贡献度。

2.形成重点支撑项目简介专篇

《方案》区别性地提出了11个重点支撑项目，并按“主要建设规模及内容、主要工艺流程、投资估算及资金筹措、预期效益、建设安排”等对重点项目进行了详细介绍，详细测算“项目预期效益对目标指标的贡献度”，由此通过单个重点项目设置对目标指标和任务的分解落实，进一步体现项目实施对完成建设目标的支撑作用。

四、基于本案的成功经验及启示

（一）熟练掌握开展专题建设实施方案研究的主要技术路线

研究发现，该类专题建设方案的基本思路可概括为：“剖析发展基础→明确优势与不足→设定创建目标（指标体系）→分析差距及成因→年度目标分解和落实→明确创建任务及任务分解→确定支撑项目→落实年度实施计划→年度预期绩效评估”的技术路线，确保“目标—任务—项目—效益”的层次分解和逻辑闭环，实现创建工作目标的层层分解与落实。

（二）指标体系设计须做到全面性、独特性、关联性兼顾

指标体系构建属于编制专项建设实施方案的重难点，这里概括几点思考：一是根据自身资源禀赋和示范试点发展基础，指标筛选应体现建设对象的亮点和特色，即“指标针对性”；二是所选指标应当和建设目标和工作方向有紧密联系，这涉及到目标指标贡献度分析，即“指标逻辑性”；三是各类指标均应有所涵盖，体现三级指标体系的要求，这涉及到整个指标体系的层次梯度结构，即“指标全面性”；四是特色指标紧扣自身产业结构和发展模式确定，这涉及到建设对象的特性和亮点，即“指标独特性”；五是考虑设置的指标中本身有无逻辑上的交叉和重叠，如果是重叠指标应删除，而如果是交叉指标，需要考虑指标之间的逻辑关联性，即指标交叉验证，这涉及到指标之间有无互相矛盾，即“指标关联性”。

（三）科学运用关联度分析实现“目标、任务、项目”的层层分解

从逻辑上可分为两点：一是逐项分析创建区相应指标与拟建设标准之间的差距，分析差距原因所在，并提出达到目标任务的工作措施；二是结合示范建设目标，对所在区域的社会经济各领域拟开展的工作进行任务分解，并分析对相关指标的贡献程度，按不同任务的贡献度将相应指标进行分解和不同程度的分析，确保目标、任务、项目的层层分解落实。

（四）产业链构建遵循“横向耦合、纵向延伸、循环链接”思路

产业链构建是各种建设实施方案的产业研究支撑，涉及产业梯度发展、产业集聚、产业价值链、产业生命周期以及产业生态发展等理论。产业链循环化设计关键在于明确各个产业环节的能源、原材料来源以及副产品、工业废弃物的去向。基于本案研究的提出的产业链循环化设计，采用了“产业链延伸、副产物综合利用、产业链补链”三个维度进行分层构建，紧扣产业链“横向耦合、纵向延伸、循环链接”的路径，即在产业链条中，上一环节的副产品或废弃物是下一环节的能源或工业原料，实现项目间、企业间、产业间首尾相连、环环相扣、物料闭路循环的目的。

（五）通过定量预期效益分层次、分结构策划重点项目库

专项建设实施方案要结合主要建设任务分级分类确定各类支撑项目，重点是要分析测算对提高相关指标的定量贡献程度，体现项目预期效果及对完成建设工作目标指标的支撑作用。这就需要对各个项目的预期效果进行定量化的分析和测算，并分层级识别出重点支撑类、一般支撑类项目，将目标指标全部细化到具体的项目实施上，形成完整的目标可达性分析。

五、小结

专项建设实施方案编制是一项综合性业务工作，融合了指标设计、任务设置及分解、空间布局、项目库梳理、效果评价等多方面内容，鉴此，本文以案例分析的方式对《方案》中涉及的“指标构建、产业链设计、任务贡献度分解”等进行了重点研究，以此引申出对同类型专项建设实施方案的主要技术路线及编制方案时需考虑的几个关键问题的探讨，旨在通过本案研究，对专项建设实施方案的编制起到一定的参考作用。